超大特大城市郊区落户放开！这四类中心城市要优化发展

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11.04.2020

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导读：要优化发展直辖市、省会城市、计划单列市、重要节点城市等中心城市。

作者 | 第一财经 林小昭

到2020年实现1亿人在城镇落户是新型城镇化的重要目标，当前落户政策正在持续放松。

国家发展改革委关于印发《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》（下称《任务》）的通知提出，以深化改革户籍制度和基本公共服务提供机制为路径，打破阻碍劳动力自由流动的不合理壁垒，促进人力资源优化配置。

落户政策再放松

《任务》提到，要督促城区常住人口300万以下城市全面取消落户限制。督促Ⅱ型大城市和中小城市（含设区市和县级市）全面取消落户限制，进一步促进劳动力和人才社会性流动。

在目前现有的城市体系中，根据城区常住人口的不同，300万、500万、1000万，是最重要的三个门槛。根据2014年11月国务院发布的《关于调整城市规模划分标准的通知》，城区常住人口100万以上500万以下的城市为大城市，其中300万以上500万以下的城市为Ⅰ型大城市，100万以上300万以下的城市为Ⅱ型大城市；城区常住人口500万以上1000万以下的城市为特大城市；城区常住人口1000万以上的城市为超大城市。

需要说明的是，城区是指“市辖区和不设区的市，区、市政府驻地的实际建设连接到的居民委员会所辖区域和其他区域。”而市辖区内的农村地带，并不计入城区范畴。至于地级以上城市辖下的县市，更不计入中心城区范畴。另外，城区常住人口包括了城区人口和城区暂住人口。

第一财经记者根据住建部最新发布的《2018年城市建设统计年鉴》统计，目前共有29个城市城区常住人口超过300万大关。也就是说，这29个城市之外，其他城市全部都应取消落户限制。城区常住人口低于300万的城市有南昌、石家庄、兰州等省会城市以及无锡、温州这样的经济大市。这些二线城市对周边地区具有较大的吸引力，全面放宽落户，有利于加速人口的集聚。

当然，这个城市的城区人口是动态变化的，包括贵阳、南昌几个城市的城区人口已经接近300万大关，即将进入到I型大城市行列。

在城区常住人口300万以下城市全面取消落户限制之外，另外的29个城区常住人口超过300万的城市中，未来大部分城市的落户限制也将大幅放宽。

《任务》要求，推动城区常住人口300万以上城市基本取消重点人群落户限制。督促除个别超大城市外的其他超大特大城市和Ⅰ型大城市坚持存量优先原则，取消进城就业生活5年以上和举家迁徙的农业转移人口、在城镇稳定就业生活的新生代农民工、农村学生升学和参军进城的人口等重点人群落户限制。推动Ⅰ型大城市探索进城常住的建档立卡农村贫困人口应落尽落。鼓励有条件的Ⅰ型大城市全面取消落户限制、超大特大城市取消郊区新区落户限制。

鼓励有条件的Ⅰ型大城市全面取消落户限制，意味着包括福州、厦门、苏州、南宁、宁波、太原、长沙、大连、昆明、济南、合肥、长春等I型大城市，未来都有可能全面取消落户限制。这个层级的城市，大多城市医疗、教育等公共资源都不错，财政实力雄厚，对外来人口非常具有吸引力的，如果全面放开落户限制，将助推这些城市加速人口集聚，加快向特大城市迈进。

民盟中央经济委副主任、中国城市和小城镇改革发展中心研究员冯奎对第一财经分析，此次城市落户再放松，是在既定的改革方向上，对政策的进一步落实。尤其是在当前，推动农业转移人口和城市间流动人口在适宜的城市实现落户，对于疫情之后拉动投资、促进消费、增强经济社会发展的韧劲也具有重要意义。

超大城市、特大城市郊区成重点

根据《2018年城市建设统计年鉴》，目前城区常住人口超过500万的城市共有15座，6城超过1000万，分别是上海、北京、重庆、广州、深圳、天津。这里面由于重庆面积较大，一般只计算主城区，重庆主城区常住人口目前是875万，因此重庆还是特大城市。也就是说，目前超大城市只有五个，上海、北京、广州、深圳和天津。

不过，即使是超大城市，也有很大的区别，北京和上海这两座强一线城市比广深津规模要大很多，出现人口过多、交通拥堵、生态环境等“大城市病”。为了从病根上破解这些问题，近年来，京沪相继提出了人口目标和产业疏解政策。相比之下，广州、深圳、天津等城市无论产业还是人口都还有较大的发展空间。

也就是说，15个城区常住人口超过500万的城市中，有13个城市应该取消进城就业生活5年以上和举家迁徙的农业转移人口、在城镇稳定就业生活的新生代农民工、农村学生升学和参军进城的人口等重点人群落户限制。

其中，不少城市已经大幅放宽落户限制。4月7日，特大城市之一的沈阳召开新闻发布会公布，为了进一步吸引更多的各类人才来沈阳就业创业，沈阳出台了全面取消人才落户限制、进一步放开落户政策的7条补充意见。包括在沈购房并取得合法房屋手续的(含普通住宅、商业网点、公寓、写字间等)，可在沈阳市落户，在沈阳市缴纳职工医疗保险或养老保险的灵活就业人员，可在沈阳市落户等，整体落户政策十分宽松。

与此同时，《任务》提到，鼓励超大特大城市取消郊区新区落户限制。这也意味着，未来超大城市的郊区、新区将成为落户和发展的重点。

广东省体制改革研究会执行会长彭澎对第一财经记者分析，大城市周边可以进一步放松落户限制，有利于引导人口向中心城市周边集聚。彭澎说，中心城市、中心城区有很强的创新能力，周边地区有劳动力和制造业，两者结合带动产业的高质量发展，同时，中心城市进一步做大，也会产生更强的消费能力，进一步促进经济增长。

他认为，大城市对外围区域板块的教育、医疗加大投入，提高外围区域的吸引力。新城区、外围区域建设一定要高标准，公共基础设施要完善。在外围区域舒适度提升的情况下，加之房价等因素的作用，外围区域的发展会越来越好。

重点关注四类中心城市

当前，中心城市和城市群正成为承载发展要素的主要空间形式。此次《任务》明确，要完善和落实主体功能区战略，发挥各地区比较优势，增强经济发展优势区域承载能力，构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇化空间格局，形成高质量发展的动力系统。

《任务》明确，要提升中心城市能级和核心竞争力。优化发展直辖市、省会城市、计划单列市、重要节点城市等中心城市，强化用地等要素保障，优化重大生产力布局。完善部分中心城市市辖区规模结构和管辖范围，解决发展空间严重不足问题。

实际上，目前我国的一二线城市也都属于这四类重点城市的行列。当前，不少中心城市都在着力提升城市能级和核心竞争力。今年以来，包括杭州、南京等城市都在积极提升城市能级，增强自身集聚资源和辐射带动周边地区的能力。

1月9日上午，南京市十六届人大三次会议开幕。南京市代市长韩立明向大会作工作报告表示，国家推动区域经济布局优化，提出“增强中心城市和城市群综合承载和资源优化配置能力”，将为多重国家战略叠加的南京打开发展新空间。

冯奎说，《任务》对中心城市发展描绘了更加清晰的路径图。这次的通知，结合中国城市发展实际，提出了中心城市的四种主要类型，进一步明确了中心城市在都市圈、城市群发展中具有牵头协调的地位与作用等，这对于未来中心城市的高质量发展，导向意义十分突出。

而提升城市能级，完善部分中心城市市辖区规模结构和管辖范围，意味着未来将有不少中心城市继续通过撤县设区以及合并周边地区等方式，做大做强中心城市平台。实际上，近年来各地纷纷将下辖的县、县级市改区，或者合并周边地区，进一步做大做强中心城市平台。比如莱芜并入济南、西咸新区由西安代管、县级市简阳正式划归成都代管等。

中心城市提升能级和竞争力，进而引领带动都市圈、城市群加快发展。《任务》提出，要大力推进都市圈同城化建设。深入实施《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，建立中心城市牵头的协调推进机制，支持南京、西安、福州等都市圈编制实施发展规划。以轨道交通为重点健全都市圈交通基础设施，有序规划建设城际铁路和市域（郊）铁路，推进中心城市轨道交通向周边城镇合理延伸，实施“断头路”畅通工程和“瓶颈路”拓宽工程。支持重点都市圈编制多层次轨道交通规划。

根据《任务》，今年将编制成渝地区双城经济圈建设规划纲要。加快推进规划编制实施，促进重庆市、四川省通力协作，加大成渝地区发展统筹力度，发挥中心城市带动作用，加强交通、产业、环保、民生政策对接，共同建设具有全国影响力的科技创新中心，加快培育形成新动力源。

4月9日，58同城、安居客发布《2020成渝经济圈购房轨迹报告》，报告显示，成都、重庆正快速发展成为赶超型城市群。随着成都向东、重庆向西相向发展，中间地带成为两座城市的桥梁，经济圈内一体化发展也在不断推进，新的楼市热力板块开始瞄向中间区域。对房地产而言，两大核心近郊的人居卫星城、产业卫星城，交通卫星城，如渝西经济区、成都东部新城等成为未来成渝地区发力的重点。

高力国际咨询服务部余氤翔董事表示，成渝两个核心城市之间突破空间限制，共同促进基础交通建设，从铁路、高铁、高速公路等多层次的交通网络布局，打造“1小时通勤圈”。有了交通网络的内联外通，就有了拉动人、财、力等要素流动的必要条件，于是带来协同发展产业体系的升级。

表：城区常住人口前35名城市

来源：《2018年城市建设统计年鉴》

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